中建政研：浅谈城市地下综合管廊项目PPP模式理性建设

       摘要：在我国，随着PPP模式在基础设施与公用事业建设上的稳步推进，城市地下综合管廊项目建设进入新的阶段，政府和社会资本方都在摸索中前行。前期对综合管廊项目建设采用ppp模式合理性的论证，是地下综合管廊项目运用PPP模式关键。
 
       关键词：综合管廊  PPP模式   合理性 
 
       自2014年以来我国在基础设施及公用事业领域大力推广PPP模式，市政道路、环保行业、公益设施等项目建设逐渐由政府主导的传统建设模式转为PPP模式。

       2015年8月10日，国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发[2015]61号，下文称《指导意见》)，部署推进城市地下综合管廊建设工作。《指导意见》从统筹规划、有序建设、严格管理和支持政策等四个方面提出了十项具体措施，包括编制专项规划、完善标准规范、划定建设区域、明确实施主体、确保质量安全、明确入廊要求、实行有偿使用、提高管理水平、加大政府投入、完善融资支持等。《指导意见》还对地下综合管廊建设的合理性提出具体要求。

       PPP模式的核心思想是“以社会资本为主导，合理的建设投资带来合理的建设收益，实现项目的理性化建设，从而避免政府对项目建设出现武断决策，以减轻地方政府负债，使城市基础建设符合城市经济发展需求。”为此，地下综合管廊建设采用PPP模式，必须在以下几个方面考量综合管廊项目的合理性。

       一、 组织机构的专业性：
     
       在政府发起综合管廊项目前，成立地下综合管廊项目管理委员会（下简称“管委会”）。成员应包括市政府领导、财政、发改等部门负责人，管委会下设项目管理办公室（下简称“PMO”），负责统筹协调管网规划、建设及管理等工作，把涉及电力、热力、给排水、燃气、通信的专项规划融合成综合规划。参与地下管廊的建设运营管理的监管，负责项目运营期间的绩效考核。
     
       PM0组织各个入廊单位展开地下综合管廊项目PPP模式讨论会议，统一管廊入廊条件，设定入廊管线边界条件，制定入廊收费机制等。

       二、 专业技术的可行性：

       PM0依据《城市综合管廊工程技术规范》等规范要求，组织各管廊单位技术专家，针对当地的地下环境，通过反复论证，制定切实可行的设计方案，确保设计方案的可行性。以便给社会资本方成立PPP项目公司时提供参考依据，便于PPP项目公司在满足各入廊单位项目需求的前提下，优化设计方案，依据现有的资源条件，使项目设计趋向于理性。

       三、 项目投资的可靠性：
     
       由于地下综合管廊建设工程较为复杂，内在囊括的管线种类较多，一般包括电力、通信、给排水、热力等多方面的技术、行政要求，同时，地下管廊建设工程投资额度比较大，相比单一的管线在技术方面更为复杂，对于收益的合理性、风险分担的划分等具体实施方式设定目前还没有一个科学的标准框架，所以在引入社会资本实施PPP运作较为困难。因此提供可行性的设计方案能够减轻社会资本对项目投资的疑虑和困惑，便于社会资本方对项目投资进行可行性分析。 
 
       四、 项目收益的稳定性：
     
       从目前国内综合管廊项目PPP模式建设的发展状况来看，项目收益主要体现在：入廊费、出售或租赁费、运营维护费以及政府支付部分可行性补贴。对于综合管廊PPP项目而言，社会资本从入廊单位收取的入廊费及运维费等收益，具备覆盖其投资收益的能力。

       《国家发展改革委 住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》规定：“城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定。对暂不具备供需双方协商定价条件的城市地下综合管廊，有偿使用费标准可实行政府定价或政府指导价，由省级价格主管部门会同住房城乡建设主管部门或省人民政府授权城市人民政府，依法制定有偿使用费标准或政府指导价”。然而现实过程中，由于各地政府对入廊费还未出台相应的政府定价及指导价，导致最难解决的是各入廊单位入廊费和运维费缺乏合理的分摊原则，导致各入廊单位分摊入廊费和运维费无规则可言。采用“直埋成本法”及“空间比例法”均有失公平。从而导致项目收益的不稳定性。最终由政府支付可行性补贴。

       对社会资本而言，项目收益是稳定的，不管是入廊单位还是政府，最终都会满足社会资本的投资收益，从而保证项目的正常运营。但对政府而言，如何使入廊单位分摊的入廊费及运维费用趋向合理，或者根本就分配不下去，或者入廊单位承担不起，这将是政府在地下综合管廊项目PPP模式建设所需要解决的核心问题。

       五、 项目运维的可控性；
    
        综合管廊项目运维的可控性来源于项目管理委员会对社会资本方ppp项目公司的监管，主要通过项目绩效考核体现出来，在一定条件下也可通过调价机制来实现对项目运维的可控性。另外，项目运维也可通过ppp项目公司将项目运营维护委托给项目运维专业机构，从而保障项目运维专业化管理。
     
       综上所述，城市地下综合管廊项目PPP模式建设前，政府和社会资本均要进行理性分析，基于项目PPP模式建设的特点，结合当地的政治、经济、社会环境，从组织架构、人员能力、专业水平、城市规划、投资收益、项目运维等多个角度进行理性分析。通过合理的投资得到合理的收益，为地方带来理性的城市建设。

       （作者：北京中建政研信息咨询中心PPP专家  何饶）